近年来，中国的养老服务业呈现良好的发展势头。国家法律的逐步健全与国务院和地方政府有关政策的持续出台，对于养老服务业的发展起到了重要的促进作用。国家养老服务业发展的“十二五”规划得到较为顺利的实施并基本完成有关的任务，使得养老服务与养老产业逐渐结合，养老服务业已经纳入国家社会建设与经济建设的重要战略。

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　　但是，必须看到，养老服务业依然面临较大的挑战。这一挑战的集中体现是在最为关键的环节上存在着政策目标与基层落实的不对接现象，因而对养老服务从生活保障到护理服务的转型产生了体制性障碍，需要引起高度重视。

　　一、养老服务业的突出矛盾是三个环节严重不对接

　　养老服务业的关键是要对需要护理照料的老年人进行精准性的服务。但恰恰是在这个环节上，出现了以下三个体制性的障碍：

　　首先，最为突出的是宏观需求与微观落实不对接，宏观的养老服务人口需求并没有在社区得到落实，因而出现中央和地方政府十分积极而社区基本无动于衷的尴尬现象。

　　我们可以从宏观数据与微观数据之间发现这个环节的突出矛盾。据新华社北京2016年10月9日电，全国老龄办、民政部、财政部当天在北京共同发布第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果;调查结果显示，我国失能、半失能老年人大致4063万人，占老年人口18.3%。这个数据相当重要，并且也是制定宏观政策的基本依据。但是，这个数据只是抽样调查数据，究竟这些人口在哪个社区?他们的名字是什么?身份证号码是多少?失能、半失能的程度如何?社区并没有掌握，因而在一个社区中，如何解决这类人员的生活困难，还不可能有什么具体措施。一项政策，如果不能落实到社区，也就不可能落实到相关的当事人，那样，养老服务怎么可能与相关的老年人衔接呢?

　　其次，养老机构与需要护理的老年人不对接，养老设施的老年人还是以健康老年人也许是以贫困人口为主，而不是以需要护理的失能、半失能老年人为主。

　　据2016年《中国民政统计年鉴》数据，2015年末城市养老机构为7656个，床位1163900张，在院人数596180人;其中，完全自理人员336998人，占56.5%;半自理人员137473人，占23%;不能自理121709人，占20%;这说明，失能、半失能的老年人在城市养老机构的占比为43%。与此同时，农村养老机构15587个，床位1771284张，在院人数为1151825人;其中，完全自理885545人，占76.9%;半自理206754人，占18%;不能自理59526人，占5.2%;这说明，在农村的养老机构中，仅有23.2%的人员为失能、半失能的人员。城乡养老机构中所有的失能半失能老年人的总和为525462人，占全国4063万失能半失能老年人口的1.3%，说明养老机构的护理功能微乎其微，98%以上的需要程度不同护理的老年人还是在依赖家庭护理，这是多么大的一个挑战!

　　如果说，在过去年代，建立养老机构的主要目的是为了照料鳏寡孤独人员，农村的养老机构主要就是敬老院并且以收养五保对象实施吃、穿、住、医、葬的供养，那么，在城乡普及最低生活保障制度以后，养老服务的重心已经开始转向以护理服务为主。如何促成传统的以保障基本生活为主的养老机构转向以护理服务为主，是一个相当大的体制转型。最起码的，机构的工作人员能够要有养老护理的基本技能，能够开展专业化的护理服务并拥有一定的辅助设施。但是，恰恰是在这些方面，还存在着相当大的差距。

　　第三，养老护理投入与需要护理人员不对接，需要护理的老年人客观上没有多少人得到护理的补贴或津贴，这使得护理的机构因而养老产业不可能与老年人之间形成良性的机制性联系。

　　同样，据2016年《中国民政统计年鉴》数据，2015年末，全国享受高龄补贴的老年人2155.1万人，享受护理补贴的老年人26.5万人，享受养老服务补贴的老年人257.9万人。也就是说，26.5万享受护理补贴人员只占4063万需要程度不同护理人员的0.7%，护理服务还没有纳入政府财政的预算。

　　这三个方面的严重不对接，使得养老服务出现了硬件热、软件冷的现象，尽管各类政策频繁出台，但由于不能够服务于需要护理的老年人，就使得政策出现特殊的“悬空”现象。

　　二、为什么会出现严重的“三不对接”现象

　　养老服务业发展过程中出现的三个环节严重不对接现象，直接阻碍了各项政策的落实。即使有很多良好的政策，到了基层，由于缺乏基本的护理对象数据，就可能只是面向贫困人口而不是失能、半失能老年人，甚至发生一定的混乱。出现这类现象的原因，最为突出的，主要表现在两个方面：

　　首先，实现从保障贫困人口到护理失能、半失能人员的转型，是养老服务的一场革命性转型，在整个政策层面还缺乏统一的认识。

　　老龄化的最大挑战是什么?从世界范围看，最核心的问题，就是要使失能、半失能的老年人得到程度不同的护理与照料。而这些老年人，恰恰不一定是贫困人口，他们可能大多数都是中等收入的家庭。但是，一旦一个家庭出现老年人需要照料的需求，在现实的家庭人口结构中，这个家庭可能就会发生较大的危机，因为家庭中一般不可能有闲暇时间的人员来从事生活照料。况且，高龄老年人的护理是专业性很强的技术，一般家庭人员不可能接受过这样的训练，因而许多家庭面对挑战几乎是一筹莫展。

　　我们的养老护理政策可否实现从贫困人口到困难人口的转型?也就是说，即使有一定收入的家庭，甚至是富裕人口，一旦出现失能、半失能的老年人，都要纳入政策的服务范围。这对于许多政策制定者来说，都还是需要克服的一道难题。不过，由于养老保障、医疗保障都已经覆盖不分贫富的所有人群，相信整个社会也完全有可能较快地理解对于失能、半失能老年人实施福利性的服务需求，当然这需要一个社会说服过程。

　　其次，在基层排查失能、半失能人员，需要依据一定的护理标准进行测量因而要求卫生健康部门人员的参与，仅仅民政部门不可能完全独立地实施这一巨大的社会工程。

　　依据一定的失能程度的标准来进行全国性的排查，需要在民政和医疗部门合作方面进行一定的机制创新，也需要一定的试点。这既需要宏观层面的设计，也需要一定的研究机构的参与，更需要较为系统的组织与协调，实际上是社会治理体系的一项重要改革。这也需要一定的时日。

　　三、克服“三不对接”现象的政策选择

　　“三不对接”现象的存在是当前养老服务政策实施的拦路虎。如果不能在较短的时期内实施卓有成效的政策基本消除这一现象，养老服务的多项政策就很难落实。那么，现实的政策结构可以做出何种选择呢?

　　第一位的，是要分析制定政策的现实基础。应该看到，在全国养老服务的床位2015年达到672.7万张并且老年人口每千人拥有养老床位为30.3张的国际基本标准以后，客观上，养老服务体系的建设重点正在向护理服务方面转移，这是政策的内存需求。如何组织这一战略性的转型，已经成为当前宏观政策与微观政策的一项艰巨挑战。

　　同时，也要看到，发达国家的养老服务业在经历了较长时期的发展以后，现在开始普遍重视社区综合养老服务体系建设，社区对于养老服务的功能得到不断加强，社区与失能、半失能老年人之间的联系日益密切。我国社会恰恰在社区建设方面具有得天独厚的资源，如果通过强化社区的功能来促成养老服务体系的加强，可能会收到多重社会功效。

　　因此，解决当前养老服务的关键，就是要在全国范围内对失能、半失能的老年人进行一次全面系统的排查，真正通过基层掌握每个需要护理老年人的状况，以此为基础来制定分类的护理政策。

　　为了建立覆盖全体老年人的护理体系，还要促成全国养老服务机构的转型。当前，突出的矛盾集中于政府举办的乡村敬老院和城市福利院，主要是缺乏专业的护理工作人员，因而不可能接受大量的护理任务。在这种状况下，需要加强人力资源的投入，对于能够承担护理职责的养老服务机构给予政策倾斜。

　　更为重要的是，在鼓励床位建设的政策初步取得成效以后，应该将床位的补贴转化为直接对于老年人护理服务工作的补贴，这样可以鼓励更多的养老服务机构承担起护理的职责。

　　从体制保障方面看，随着医养结合政策的实施，基层民政工作与卫生保障工作正在呈现出密切合作的发展势头。如果能够将这一体制运用于基层失能、半失能老年人的排查和日常的复查，必将形成更大的社会合力。

　　从政策的推进范围看，一定的试点工作是必要的。不过，只有对全国工作做出部署以后，试点工作才有可能产生较大的示范效应。在民政系统2016年对于全国农村留守儿童进行全面排查并取得较为丰富的经验以后，促成养老服务的社区融合，已经具备了一定的经验基础。相信在不久的将来，“三不对接”现象一定会得到较快地消除!(作者为北京师范大学中国公益研究院院长)(本文源自《社会福利》杂志2016年第12期“专家视点” )