第一部分 项目总论

　　标准化是现代民政的重要构成，是维护民政对象权益、提升民政管理与服务效能、加快民政事业发展的重要手段与技术支撑。

　　——摘自《全国民政标准化“十二五”发展规划》

　　自民政部颁布“两规范一标准”一来，已逾十年。浦东新区在贯彻和实施标准过程中，因地制宜，将标准操作化，以标准应用为重点，以推进管理与服务标准化建设为主线，加强机制建设和能力建设，在推进养老机构规范化、专业化道路上不断探索创新。在“十二五”开局之际，回顾新区在推进养老机构规范化、标准化上的各项举措，尤其是“十一五”期间的各项举措，总结经验，对于持续推进我区养老服务事业标准化建设、提升养老服务管理和服务水平有着重要的理论价值和现实指导意义。星级评定作为新区养老行业推进规范化、标准化建设的重点试点，对新区养老机构发展起着重要推动作用。为更好地评估新区“两规范一标准”和星级评定的实施情况，发现问题，专业辅导、总结经验，受浦东新区民政局的委托，上海和睦家养老事业发展中心组织了本次项目调研，并对8家“准星级”养老机构进行专业辅导。

　　一、项目背景

　　(一)新区人口老龄化的发展趋势

　　上海市自1979年步入老龄化社会，是中国最早进入老龄化的城市。近年来，上海人口老龄化呈现出程度高、速度快、高龄化突出、纯老家庭、独居老人较多等特点。根据上海市民政局、老龄办、统计局公布的老年人口和老龄事业监测统计信息：截至2005年底，本市60岁及以上户籍老年人口总数已达266.37万人，占总人口19.58%;而截至2010年12月31日，上海60岁以上老年人口达331.02万人，占比重23.4%，上海市各区县老年人口分布如下表所示。而据人口学家预测，到2015年末，上海老人数量将突破400万，比重近30%;到2025年，上海人口老龄化比例将高达35%左右，届时本市老年人口的数量预计将在500万以上。

　　表：2010年末上海市各区县老年人口基本情况

　　浦东新区作为上海市人口最多的一个行政区域，也较早地进入人口老龄化行列，且近年来老龄化进程日趋加速。据人口普查资料显示：1990年， 60岁及以上老年人口为18.52万人，占全区户籍人口的14.1%;2000年，60岁及以上老年人口为30.6万人，占全区户籍人口的17.3%;2005年，60岁及以上老年人口为34.82万人，占全区户籍人口的18.8%; 2010年，60岁及以上老年人口已经达到62.28万人，占全区户籍人口的22.2%。据专家预测，2020年至2030年期间，浦东新区人口老龄化将达到顶峰，60周岁以上老年人口总数将超过74万人，占总人口的比重将高达32%。

　　图：浦东新区1990-2010年老龄化发展情况 (单位：万人，%)

　　(二)新区养老事业的发展

　　浦东最早的养老服务工作起源于机构养老，经过几十年的发展，实现了三大转变：从单纯收养“五保户”转变为向社会开放;从单纯解决老人的吃穿转变为向“专业照料”、“康复型”方向发展;从单纯依靠政府，逐步转变为积极鼓励社会力量参与，已基本形成政府宏观管理、行业自律、机构良性发展的格局。浦东已初步构建起以家庭为基础、社区为依托、养老服务机构为载体，居家养老服务和机构养老相结合的养老福利服务体系，养老服务社会化工作全面推进，2005年浦东新区被民政部列为“全国养老服务社会化示范活动试点单位”。

　　为加快养老服务社会化进程，积极扶持社会各方力量兴办养老机构，浦东近些年连续在全市率先制订和出台了一系列财政扶持政策，如：2002年《浦东新区社会办养老机构资金补贴暂行办法》、2005年《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》、2006年《关于加快发展浦东新区“十一五”养老服务业的意见》，2008年《浦东新区进一步促进养老服务事业发展的财政扶持意见》等，一系列扶持政策的出台极大地推进了新区养老行业的快速发展。截至2010年底，浦东拥有养老机构132家，养老床位总数22096张，占户籍老年人口总数的3.6%。其中已批准执业的有121家，开放床位总数16990张，入住老人13578人，入住率达到80%。新区养老机构数量及床位数发展状况如下图所示：

　　图：浦东新区养老机构数量发展情况 (单位：家)

　　图：浦东新区养老床位数发展情况 (单位：张)

　　(三)养老行业发展对规范化的需求

　　老龄化带来了养老服务机构的快速发展，但是质量和发展水平却是良莠不齐，其繁荣发展的背后是不牢的根基。很多养老机构的养老服务项目不完善，在双方利益发生冲突的时候，老年人的权益难以得到保护。近年来，养老院内老年人发生意外引起的法律纠纷呈上升趋势。

　　在国外，养老服务发展已经相当成熟，对养老机构服务标准的制定也较规范化，对养老服务标准的理论研究也上升到较高的高度。我国虽是世界老龄人口大国，但“未富先老”带来的老龄化压力十分巨大，加之我国养老服务起步较晚，在养老机构服务标准制定方面尚缺乏经验，并没有形成规范和系统的标准体系。

　　到目前为止，国内涉及到养老服务标准的政策文件多达22个，但完全针对养老服务制定的标准只有3个：《老年人社会福利机构基本规范》、《老年人建筑设计规范》与《养老护理员国家职业标准》，简称“两规范一标准”。老年群体是有别于其他群体的特殊群体，不管在物质上、精神上以及生理上都有着特殊性。以老年人在医疗方面的服务需求为例，老年人需要的医疗护理跟老年生理和老年疾病有极大的相关性，护理人员需要特殊的专业资格才能承担这方面的工作，仅仅以护士管理办法为依据并不能满足养老服务在这方面的标准需求。

　　养老服务标准一直是养老服务取得长足发展的关键，国家为加强对养老机构的规范化管理，先后颁布了一些规范性文件，努力提高养老机构养老服务质量和水平，但是实施的效果并不明显。一来缺乏针对性;二来现有的标准过于宽泛，与各地实际情况存在偏差，缺乏实操性;三是对现有标准实施的监管力度不够。因此，建立实操性强、方便监管的、对所有养老服务市场的主体都有约束力的养老服务标准，是养老服务行业发展的迫切需求。