《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》解读

　　根据市政府“十三五”规划工作的部署，市发展改革委会同市相关部门组织编制了《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》(以下简称《规划》)。现将相关内容解读如下：

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　　一、编制过程

　　《规划》研究和编制工作于2014年2月启动，主要分为四个阶段。

　　前期研究阶段：2014年2月至2015年2月，结合2014年市委重点调研课题《推进本市城乡发展一体化》，提出未来一段时期城乡发展一体化总体思路、重点任务和措施的初步考虑。

　　专题调研阶段：2015年3月至2015年8月，结合《关于推动新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》的制订和推进落实工作开展重点专题调研，形成了规划基本思路。

　　规划起草阶段：2015年9月至2016年2月，进一步深化研究规划基本思路，坚持问题导向，结合前期调研中城乡一体化领域存在的突出问题，确定了总体目标、重点任务和具体工作举措等，起草形成规划初稿。

　　征求意见及修改完善阶段：2016年3月至2016年9月，起草组广泛征求了市有关部门、郊区县、乡镇基层和专家学者的意见和建议，并与中央重大改革举措和政策要求、国家和本市“十三五”规划《纲要》以及相关市级专项规划等进行了对接。

　　二、《规划》主要内容

　　《规划》包括四部分内容。具体如下：

　　(一)发展回顾与展望

　　“十二五”时期，上海市推进城乡发展一体化工作取得的主要成效：一是城镇化水平持续提升，2015年底，本市常住人口城镇化率和户籍城镇化率均达90%左右;二是都市现代农业框架逐步形成，到“十二五”末，农业劳动生产率达到8.5万元/人，居于国内领先水平;三是郊区农村基础设施建设加快推进，城乡一体的交通网络格局基本形成，轨道交通服务进一步向郊区城镇延伸，镇村公交基本实现全覆盖;四是城乡社会保障和就业政策体系基本确立，建立城乡统一的居民养老保险制度和统一的灵活就业人员参保办法，全市城乡低保标准实现一体化，城乡居民收入比缩小至2.28:1;五是城乡基本公共服务均等化水平不断提高，基本形成覆盖城乡的基本公共服务体系，市区与郊区生均财政性教育经费差异逐年减小，标准化的基层卫生服务网络覆盖城乡;六是农村改革取得积极成效，全市1458个村完成了集体经济组织产权制度改革。

　　同时，上海市城乡发展一体化也存在不少短板问题，如：城镇发展不平衡、不协调，农村生产和居住分散现象突出;都市现代农业发展水平参差不齐;农村水环境欠账问题突出，农村面源污染面广点散;郊区局部交通网络有待加强，镇村道路投入和管养不到位;城乡基本公共服务均等化面临制约等。这些问题都需要在推进城乡发展一体化的过程中逐步解决。

　　(二)指导思想、基本原则和主要目标

　　“十三五”时期，推进本市城乡发展一体化的指导思想：主动适应经济发展新常态，按照创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，以缩小城乡差距为主攻方向，以加快转变农业农村发展方式为主线，以改革创新为动力，建立健全符合新型工农城乡关系、体现“三倾斜一深化”要求的体制机制，力争率先走出一条以人为本、四化同步、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，以高质量的新型城镇化推动高水平的城乡发展一体化。

　　基本原则：坚持以人为核心，让农民共享改革发展成果;加快转变农业农村发展方式，推动大都市郊区转型升级;立足长三角统筹城镇发展，发挥新城和各类镇在促进城乡发展一体化中的作用;全面落实“三倾斜一深化”要求，建立健全城乡发展一体化的体制机制。

　　主要目标：到“十三五”末，上海城乡差距明显缩小，城乡间不平衡不协调不可持续问题得到有效解决，镇村规划实现全覆盖，郊区农村地区基础设施水平全面提升，农村生态环境面貌显著改善，城乡基本社会保障制度统一全面实现，城乡公共服务人均支出比不断缩小，国家现代农业示范区建设目标基本达标，农村家庭人均可支配收入增速继续高于城镇居民收入增速并实现比2010年翻一番的目标，重要领域和关键环节的改革基本完成，努力使城乡发展一体化各项工作继续走在全国前列，城乡发展一体化水平与全国全面建成小康社会的目标和上海基本建成社会主义现代化国际大都市的地位相得益彰。

　　根据上述目标，《规划》在镇村规划编制、水环境治理、缩小城乡社会保障和基本公共服务差距、实现农业现代化及促进农民增收等方面提出相关指标。

　　(三)主要任务

　　一是优化城镇乡村发展布局，推动市域空间发展一体化。重点是加快完善镇村规划体系、以多层次的城乡规划体系引领城乡发展一体化;发挥新城优化空间、集聚人口、带动发展的重要作用，大力推进新城功能建设;分类推进镇的发展，着力发挥镇在城乡一体化发展过程中的枢纽和载体作用，并使特色小镇成为城乡一体化的重要载体;加快建设美丽宜居乡村，改善乡村人居环境。二是加快转变农业发展方式，提高都市现代农业发展水平。重点是加快推动农业结构调整、优化农业产业布局和结构;大力发展都市现代农业、着力构建都市现代农业产业体系、生产体系、经营体系;进一步支持纯农地区发展，切实增强纯农地区的内生发展动力。三是推进农村生态环境综合整治，建设生态宜人新农村。重点是以水环境为重点加强农村环境治理、大力开展农村水污染防治;强化农村污染源头控制和治理，控制农业面源污染，开展重点区域生态环境综合治理、推进郊区农村生态环境建设。四是提高郊区农村基础设施建设水平，改善农村生产生活条件。重点是加大交通基础设施建设力度，发挥交通引导城乡空间布局、支撑新型城镇化建设的作用，加强供水、供电、燃气、信息等基础设施建设，启动实施郊区建成区排水系统提标改造。五是完善城乡社会保障体系，加大非农就业支持力度。重点是健全覆盖城乡的社会保障体系、加大促进离土农民就业工作力度，构建城乡一体的社会救助体系。六是统筹城乡社会事业发展，促进基本公共服务均等化。重点是推进城乡基础教育均衡发展、实施全市基本统一的义务教育五项标准，优化城乡医疗资源合理布局，提高郊区农村养老服务水平，构建城乡一体的现代公共文化服务体系。七是推动郊区产业结构转型升级，增强农村地区发展能力。重点是推动郊区城镇产业和各类园区创新升级，推进郊区以科技创新为引领的全面创新，加强新城和镇域空间内的产城融合、加快淘汰郊区落后产能。八是深化农村改革，维护和保障农民合法权益。重点是推进集体经济组织产权制度改革、推进土地承包经营权规范有序流转及农村土地改革工作、积极稳妥地推进农民集中居住工作。九是加强郊区农村社会治理，提高现代化管理服务水平。重点是推进网格化综合管理全覆盖、做实基本管理单元、加强非建制镇服务管理。

　　(四)保障措施

　　一是组织保障。依托市级协调推进机制，明确市、区(县)分工，并将城乡一体化工作纳入政府系统运行目标管理。二是人才保障。统筹推进城乡各类人才队伍建设，加快形成城乡人才要素自由有序流动的局面。三是政策保障。积极落实已经出台的城乡发展一体化各项政策，加强政策实施的协调配合。四是资金保障。优化城乡统筹的资金投入机制，进一步加大财政对农村基础设施建设和“三农”的倾斜力度。

　　相关稿件

　　市政府关于印发《上海市城乡发展一体化“十三五”规划》的通知

      http://www.shanghaiyanglao.com/index.php/Detail/detail/id/8099